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浅析审议法规议案提出审议意见的准备和基础

信息来源:人民代表报  发布日期:2021-04-16 09:45:19

审议法规议案是对列入会议议程的法规议案进行阅读、讨论、研究、审查并提出建议和修改意见的一项重要政治活动,是宪法和法律赋予立法机关的一项重要法定职权,也是人大及其常委会组成人员依法履职的一项法定职责。对于法规议案而言,审议是行使表决权的前提,不经过审议的表决是不符合法定程序的而且也是无效的。因此,法规议案的会议审议环节对保证和提高地方性法规质量至关重要。

纵观地方立法体制和审议法规议案制度的不断发展完善实践,审议法规议案是正确行使地方立法权的一个认识方法、思维方法和工作方法的重要问题。为此,在立法实践过程中坚持不断学习、探索研究和分析思考,依法、全面、正确履行审议法规议案的职责是十分必要而且是十分重要的。

我国宪法第三条第一款规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则。”民主集中制原则作为国家机构组织与活动的重要原则,是人大及其常委会议事制度的基本遵循。审议法规议案的法律规定和程序是审议活动的重要法治保障,也是有立法权的人大及其常委会充分发扬民主、集思广益和凝聚共识立法决策的重要制度保证。因此,不断提高人大及其常委会法规议案的审议质量和水平,对进一步坚持和完善人民代表大会制度,依法行使宪法和法律赋予的立法职权,充分发挥地方国家权力机关在推进依法治国家的作用,保障经济社会健康发展都具有十分重要的意义。 

就审议法律法规议案的制度而言,在我国具有立法权的人大及其常委会一般采取“三审”或者“二审”制,即法律或者法规议案一般要经过三次或者两次审议才能交付表决。就三审制而言,在一审时,主要是听取提案人对法律或者法规草案的说明,然后进行初步审议;二审时,主要是对法律或者法规草案进行充分立法调查研究后,围绕法律或者法规草案的重点、难点和分歧意见,在常委会会议上进行再次和深入审议;三审时,主要是根据常委会组成人员的审议意见,由法律或者法制委员会对法律或者法规草案进行研究修改并提出审议结果报告,在此基础上由常委会会议再次进行审议,如果审议意见基本一致、比较统一,即可进一步修改完善后提请并交付表决。由此可以看出,法律或者法规草案的审议制度的设计和安排,不仅充分阐明了社会主义民主与集中辩证统一的关系,而且充分反映了实现党的主张、国家的意志和人民的利益的根本需要。然而,在审议法规议案活动中常有一些实践和理论问题显现和反映,需要人大工作者认真思考、分析研究和总结厘清。如审议前的准备如何进行,审议时应当聚焦哪些问题和把握哪些重点,审议中遵循什么原则,审议中如何使用立法技术规范,审议意见和修改方案如何提出和表达,审议职责的责任和使命如何担当等。实践证明,这些问题的存在或多或少影响会议审议的质量和效率,直接或间接也影响着法规草案修改的质量和水平。 

综上分析,审议前的认识准备是依法履职的重要基础,对此不应忽视或者小视,应当高度重视和大力加强。认识准备是审议主体对拟提请审议的法规议案立法信息和相关知识进行收集、分类、整理、加工、提炼的一个基础性的脑力劳动过程,它对讨论、研究、审议的法规议案可以预先形成明确、成熟、理性、有指向和建设性的建议和修改完善的意见,是不可缺少的前期对审议对象的“感知聚焦”或者“谏言储备”。 

审议法规议案,审是议的前提和基础,议是审的结果和反映;没有审,从何而议;但是没有议,审的必要也就不存在了。因此,依法审议法规议案首要是“会”审,其次才是“会”议。然而,这些年来在法规议案初审时,也常有“意见不多”“没有实质性的意见”或“与法规文本没有关联的意见”情况,在二次审议法规草案的时候也有出现“意见相对较多”、存在“重大分歧意见”或提出“否定的意见”的情况。对于这种现象的发生和表现,仔细推敲考量和理性分析研究,笔者认为,注重研究探索和不断改进完善审议前的准备工作非常重要,建议积极采取如下应对措施。 

一是切实加强立法调查研究。有计划、有组织、有安排充分做好审议前的立法专题调查研究工作,向群众了解诉求、向基层了解实情、向社会了解需求、向相对人了解问题,全面深入掌握立法的“第一手”资料,充实丰富法规议案的有关信息知识。二是精准规范提供相关立法服务。建立健全相关审议前的立法文件送达制度、学习阅读制度和有关问题解答服务制度,全面熟悉会议将要提请审议的法规草案及相关文件,准确掌握立法的依据和背景资料。三是科学论证立法解决的问题。建立完善立法论证和听证制度,深入了解、分析和把握立法的难点、焦点和重点,充分讨论立法拟解决的问题和制度措施,辩证分析制度设计的利与弊、得与失,统一思想、统一意见、统一意志,形成集体的智慧、形成多数人的共识、形成立法机关的决策。四是明确规范立法报告内容。对提请审议的法规议案的说明或审议结果的报告、审议意见的报告以及研究意见的报告,要重点报告和充分说明立法的重要性和必要性、存在的主要问题或重大分歧意见、拟采取的制度和措施、法律规范的创设以及违反行为承担的相应法律责任,保证立法相关报告内容系统全面、重点突出、建议清晰,保证履行审议法规议案职责的人员“听得懂、听得清、听得明”。五是科学合理安排审议时间。根据审议法规的多少、内容的难易程度以及初次审议意见的情况,科学调整和合理安排审议的会议、日程和时间。实践证明,这个问题解决得好,不仅有利于在审议中充分发扬民主、畅所欲言和集思广益,而且也有利于在审议中把问题讨论清楚、把制度设计方案讲明白、把各种意见表达完整,从而实现提高审议法规议案质量和效率的目的。 

总之,面对新时代新形势新任务新要求,地方立法的使命更加神圣,责任更加重大。无论是地方立法工作还是审议法规议案,都要始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,不断完善审议机制,认真做好审议法规议案前的调查研究、信息搜集、论证听证和学习思考,因为这是不断提高审议法规议案水平和立法工作质量十分必要而且十分重要的科学途径和有效方法。

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